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多功能家用电动台式缝纫机 14个国家级都市圈背后:如何打破行政区划壁垒

  界面新闻记者 | 唐俊

  因一些安徽城市与南京来往密切,江苏省会南京常被趣称为“徽京”。在南京都市圈规划获批之后,这一称谓被赋予更多现实意义。

  南京都市圈中不仅有5座江苏的城市,还有4座安徽的城市。今年3月底,安徽省马鞍山市出台《关于全面融入南京的若干举措》,“全面融入”的表述更是加强了“徽京”的地位。

  跨市甚至跨省融合发展,已经成为城市发展的大趋势,尤其是在大城市周围。除了南京都市圈包含省外城市,重庆都市圈中也包括四川省的广安市。

  从城市群到都市圈,城市之间的紧密度加强,彼此之间的关系由竞争更多转向合作,甚至迈向同城化,但依然存在行政区划带来的壁垒。

  城市群到都市圈

  从官方发布的历次五年规划中,可以梳理出中国城市发展进程的变化。

  2000年时,中国的城镇化率仅为36%。因此在“十五”(2001-2005)计划中,主要任务是“提高城镇化水平”,还没有关于城市群的表述。“十一五”(2006-2010)时期,城市群一词首次出现在五年规划中,但当时城市群还不具规模,仍是为了推进城镇化而服务。

  随着城镇化率提升,沿海经济发达的地区城市逐渐连片。到了“十二五”(2011-2015),开始大力发展城市群。规划提到,在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群,在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。

  到了“十三五”(2016-2020),中国加快城市群建设,明确提出了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、长江中游、成渝、关中平原、北部湾等近20个城市群,目标是实现城市群一体化高效发展。

  目前所处的“十四五”(2021-2025)时期,城市群仍是重要发展方向,但规划中首次新增一节关于都市圈的内容,要求培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。

  从城市群到都市圈,一个重要的分水岭是2019年,当年国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《指导意见》)。都市圈一词虽然早已有之,但在该指导意见出台之后,都市圈才真正被纳入国家层面规划,并在“十四五”时期有详细规划。

  《指导意见》对都市圈的定义以通勤时间为标准,在城市群内部以超大特大城市为中心,1小时通勤圈覆盖的范围即为都市圈。

  不过北京交通大学中国城镇化研究中心教授赵坚认为,都市圈的核心是该区域内是否存在通勤就业方面的紧密联系,而不仅仅是1小时通勤时间,核心城市应为邻近县市至少提供该县25%的就业岗位。

  华东师范大学城市发展研究院院长曾刚对界面新闻表示,都市圈的范围比城市群更小,相当于在以前大的范围内再划出一块区域重点发展,如果说城市群是协同发展的话,都市圈内部的联系则更紧密,要向同城化迈进。

  2021年至今,国家发改委一共批复了14个国家级都市圈,除了西北地区,其他地方均有。这些都市圈中的中心城市,除了青岛和深圳,都是省会城市或直辖市。

  从面积来看,国家级都市圈大多是2万-3万平方公里,都市圈内常住人口基本在1500万以上,部分超过3000万。

  另外,上海大都市圈和首都都市圈也在建设中,虽然未以国家发改委的名义批复,但级别同样很高。其中,上海大都市圈包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”市域行政区域,跨越沪苏浙三省市。

  如何同城化

  同城化是都市圈最重要的特征。

  同城化的基础是交通互通,由于距离拉长,轨道交通成为首选。地铁审批受限后,市域铁路和城际铁路提上日程。

  成都都市圈内,成都通往资阳的市域铁路S3线预计2024年9月就会通车,通往德阳的S11线和通往眉山的S5线正在建设中。这些市域铁路接入成都地铁网,将按照地铁模式一体化运营。

  广东则采用城际铁路的模式。5月26日,被称为“湾区大号地铁”的广佛南环和佛莞城际开通,与此前已经开通的佛肇城际、莞惠城际相连,横跨广州、佛山、东莞、肇庆、惠州5座城市,按照地铁模式运营,刷公交卡进站随到随走。

  硬件基础设施之外,更重要的是软性层面的融合。

  “十四五”规划提到,鼓励都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享,推动科技创新券通兑通用、产业园区和科研平台合作共建;鼓励有条件的都市圈建立统一的规划委员会,实现规划统一编制、统一实施,探索推进土地、人口等统一管理。

  不过即使是最早批复的南京都市圈,距离上述目标仍较远。

  想要全面融入南京的马鞍山,各项措施仍在推进中。马鞍山提出,计划每年选派若干年轻干部赴南京市党政机关、科研院所、企事业单位跟班学习;定期选派中小学、幼儿园校长(园长)、教师赴南京跟岗锻炼;推动两地医院共建医联体;推动马鞍山软件园与江苏软件园开展深度合作等。

  5月1日,南京都市圈向同城化再迈进一步,当天南京住房公积金中心发布公告,南京都市圈内9个城市住房公积金可互认互贷。

  一些地方开始以都市圈的名义招商,而不是单个城市。5月18日,在2024投资成都招商大会上,成都市、德阳市、眉山市、资阳市联合发布成都都市圈投资机会清单,共同推出232个项目。

  “今后,人口会更多向大都市圈聚集,大都市圈会成为经济增长的发动机,而不是各个省。”赵坚说。

  行政区划的壁垒

  都市圈的同城化之路并不容易。长期以来,在经济指标为主的考体系下,各个城市之间更多是竞争关系。

  曾刚认为,地方政府已经习惯这种竞争模式,年底统计GDP时总会互相比较,担心被“邻居”超过。例如苏州和无锡,两个城市规模相近、距离又不远,暗地里常有较劲。

  复旦大学经济学院教授兰小欢在《置身事内》一书中写道,在地区经济竞争中会产生地方保护主义,甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象;在目前的发展阶段,政府需要承担起更加多元的职能,将更多资源投入教育、医疗、社会保障等民生领域。

  事实上,城市之间的融合此前并不依靠政府,例如上海跟周边的苏锡常以及南通等地方,不管是企业、投资者还是老百姓之间交往,都是现实需求。“而地方政府以前甚至是在限制这些交流,担心资本跑到别的地方去投资。”曾刚说。

  现在,城市的发展思维转变,从相互竞争逐步转向合作共赢,避免成为零和游戏。曾刚认为,在都市圈内,各个城市可以发挥比较优势共同发展,例如中心城市产出科技成果后,在周边城市建设转化基地,累积资本后再回去继续研发,整体效益会更好。

  中国城市经济学会副会长秦尊文也认为,现在地方政府的观念确实在转变。他向界面新闻介绍了一个城市合作的案例:以前湖北黄石、黄冈等地很难招聘到博士,因为高端人才更愿意留在武汉,现在黄石在武汉境内设立了离岸科创中心,很容易就招聘到了博士人才;这些博士平日生活和工作都在武汉,享受武汉的教育和医疗,但在为黄石的企业创造价值,工资也是黄石企业发放。

  黄石(武汉)离岸科创中心于2021年6月在武汉光谷开园,是湖北省第一个“科创飞地”。通过对接光谷科创大走廊,实现研发在武汉、生产在黄石。

  飞地模式已在很多地方被应用。目前,马鞍山、淮安、滁州等地在南京设有近20个“研发飞地”、“人才飞地”;深圳在汕尾设立了深汕特别合作区,作为深圳行政区域的一部分管理。

  赵坚对界面新闻表示,虽然城市之间的合作越来越多,但是行政壁垒还是很难破除。他认为,都市圈的核心是本地劳动力市场的一体化,即交通通勤一致、社会保障一致、医疗保障一致等,现在很多都市圈还没有做到。

  他提到,本地劳动力市场并不是规划出来的,而是市场发展到一定程度自然形成的。在当前“分灶吃饭”的财税体制和地方官员GDP考核体制下,要形成跨区域的本地劳动力市场仍有难度。

  2024年1月,南京市发改委公布了《南京都市圈发展规划》中期评估的结果,该评估结果同样提到恶性竞争和行政壁垒的问题。

  评估结果显示,由于各城市在产业发展定位上的趋同,导致同质化竞争、招商引资恶性竞争等现象发生。同时,行政壁垒限制了南京都市圈的发展潜力,在发展中“城市本位”的倾向仍然突出,核心城市和周边地区竞争有余、合作不足,缺乏完善的利益分享机制。

  另外,机场群、港口群协同发展不足,区域性文化、体育、环卫等公共服务设施重复建设严重,布局缺乏统筹等,在很大程度上遏制了南京都市圈一体化发展。

  “无形的手”更重要

  地方政府在乎行政边界,但市场却不在乎。“市场讲究效益,没有地域和行政区划的概念,企业的投资与合作主要看能不能赚钱。”曾刚说。

  他认为,政府的行动应主要集中在公共服务领域,在商业领域需更多地发挥市场和社会的力量。“政府不在于出了多少政策,而是把该管的事情管好,不该管的事情交给行业协会和社会组织来管,更有利于都市圈整体的发展。”

  都市圈发展的好不好,并没有一个明确的标准。在曾刚看来,跨城市的民间组织是否活跃,是一个很重要的指标。跨区域行业协会、社会团体的数量多、影响力大,一定程度上可以反映都市圈融合的程度高。

  马鞍山融入南京的计划中,就包括民间交流合作,计划建立市级、县级工商联以及商协会定期交流机制,推动县区工商联在南京所属县区成立异地商会。

  目前来看,上海、深圳、广州等都市圈发展较好。其他都市圈中,曾刚认为,江南地区的包容性和发达的商业有利于南京、杭州都市圈的发展,但类似沈阳这种地方政府服务性还不够强的地方,会面临很多挑战。“相互竞争的传统更浓厚、社会组织相对较弱,就会更难一些。”

  秦尊文同样认为市场这只“无形的手”很重要。他提到,在都市圈的建设过程中,各方都要获益,而不是单纯的大城市扶持中小城市,并且要发挥市场机制的作用,两方面缺一不可。

  各个都市圈的规划中,基本也都强调了市场的重要性。2023年发布的《深圳都市圈规划》提到,要尊重市场规律,充分发挥市场主体的活力和创造力。

  国家发改委发布的《指导意见》明确,要坚持市场主导、政府引导,使都市圈建设成为市场主导、自然发展的过程,成为政府引导、高质量发展的过程。

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责任编辑:许艾伦 多功能家用电动台式缝纫机





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